无人机法规政策大起底

国内对于无人机的法律法规规定其实是个“零”，目前散落的关于无人机的“法规”基本上是由“国务院政策意见”、“民航总局规范性文件”、“国家空 管委文件”构成。而国家立法层面关于航空领域基本未涉及无人机问题，我对无人机法规政策进行了一次检索和梳理，为便于行文方便，下文中只要和无人机法规政 策相关，均称为“法规”（除非特有所指）。从检索情况来看，虽然很难穷尽，但我们至少可以作如下一些总结。

我们应该明白，和无人机有关的 法规政策，其法规来源不能仅仅限于“无人机”仨字，相反，它的来源会且应当更广泛和细化，这需要考虑不同的无人机应用场景，如空域限制，就不能仅限于航空 管制法规，还应当结合军用或民用机场净空管理，或特定领域如电力设施维护法规等；如农业植保领域，有些地方会制定一些地方标准，但有些地区又是一片空白。

（1）无人机相关主管部门的确定
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法 律反映的是社会管理，我们可以从法规立法机构或法规授权管理情况得知相关领域的主管部门。民航总局2009年颁布的《民用无人机空中交通管理办法》明确了 “民用无人机活动及其空中交通管理应当遵守相关法规和规定，其中包括《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《通用航空飞行管制 条例》及民航局规章等”，说明至少“立法”层面已经确认无人机是航空器的一类。因此，无人机在管理上，同样须接受（1）国务院、中央军委空中交通管制委员 会（即国家空管委，空域管制最高机构）；（2）中国民用航空总局及各地区管理局的管理。

当然在细分领域，无人机亦受到其他相关主管部门的 管理，如在农业植保领域受到农业主管部门的管理，测绘则受到测绘单位的管理，电力巡检则受到国家电网等有关单位的管理。值得一提的是，中国航空器拥有者及 驾驶员协会(AOPA)于2004年8月17日成立，是中国民用航空局主管的全国性的行业协会,其下设立了无人机专业委员会，在无人机领域内提供咨询。无 人机主管部门的确定，能够为无人机创业者日后寻求政策支持时提供有益的方向指引。

（2）关于法规效力等级
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我 们不难发现，直接和无人机相关的法规基本上都是由民航总局制定的，2008年3月，民航总局由国务院直属机构改制为部委管理的国家局，归交通运输部管理， 说明民航总局已丧失了制定行政规章的立法资格，其颁布的文件只能作为规范性文件，严格来说不是法律法规和行政法规，不具有普遍约束力。与此同时，政策性文 件也大量出现，包括新兴产业支持，低空管理等，但政策性文件只能指明国家政策方向，不能为无人机行业的发展提供明确的法律支持。虽然无人机可以作为航空器 管理，但是基于无人机适用于不同的领域，其本身规格标准又不完全一致，原航空器管理法规很难驾驭无人机的发展要求。

（3）无人机管理的凌乱期
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不 论是国家大政方针，还是从国家现行规范性文件以及立法动态来看，国家并非默认无人机行业发展，而是正面鼓励其发展。但是在鼓励的同时，国家立法又是让人看 得不甚明白，比如说无人机是否适用国籍或权利登记、无人机飞行适航管理、飞行员（操纵员）资格审核、低空空域管理，都处于混沌未明的状态。但是，古语有云 “时势造英雄”，互联网思维下的细分市场，提倡的是一种商业模式，占据的是风口思维，在市场导向已现的前提下，剩下是就是创业者们如何开拓商业模式，占据 无人机细分市场的最好时机了。因此，对于无人机行业来说，这是一个最坏的时代，更是一个最好的时代。